III. ¿Qué ha sido de la burocracia hoy en día?

Este es el tercer artículo que publico en Sociología Divertida sobre la burocracia y, como siempre que hago una serie, recomiendo la lectura de los anteriores necesaria para facilitar la  comprensión de los conceptos que se manejan en éste, a pesar de que intento – con intención divulgativa – que cada artículo sea consistente y no necesite de apoyos externos a no ser que se quiera ampliar conocimientos. 

En el primero de la serie, “I. La burocracia según Max Weber”, hemos visto lo más básico, la definición a partir de las ideas de este gran sociólogo alemán sobre la burocracia como fenómeno social general. En el  segundo, “II Los problemas de la burocracia”, hemos identificado alguno de los problemas asociados con la burocracia según los vieron el propio Weber (1) y otros sociólogos que le siguieron en la historia de la teoría sociológica. En este tercero vamos a debatir sobre si sigue vigente y con buena salud, o si se ha adaptado a los desafíos que presenta una sociedad dominada por las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Porque pareciera que en una sociedad tan tecnificada, automatizada e interconectada como la que nos ha tocado vivir queda poco sitio para los procedimientos burocráticos. Cuando hay sistemas que son proactivos hasta el punto de averiguar nuestros gustos, que espían nuestras necesidades y, si no pueden satisfacerlas directamente, nos informan del lugar más cercano a nuestra posición dónde podemos satisfacerlas, parece lógico que dichos sistemas puedan resolvernos problemas administrativos públicos o privados superando los procedimientos burocráticos clásicos.

Por otra parte, la hidra de siete cabezas de la burocracia tiene una resistencia tal que no me extrañaría encontrándola en los recovecos que dejan los procedimientos automatizados, no me extrañaría constatar que los formularios en papel se han sustituido por formularios electrónicos y, las ventanillas de las oficinas ministeriales y corporativas, han dado paso a las ventanas de Windows de las sedes electrónicas u oficinas virtuales de los ministerios y empresas, todo ello, sin sustituir la esencia de los procedimientos administrativos que muy probablemente siguen siendo burocráticos (2). Puede ser que sólo se hayan cambiado los medios sin producirse un cambio de mentalidad equivalente.

A Max Weber le toco vivir, a caballo entre los siglos XIX y XX, la segunda revolución industrial que tuvo mucha repercusión en su país, Alemania. A nosotros, nos ha tocado vivir otra revolución tecnológica desde los años sesenta del pasado siglo que nos ha metido de lleno en una nueva fase del desarrollo tecnológico dominado por las tecnologías de la información y de las comunicaciones. En este sentido el sociólogo norteamericano Daniel Bell (3)  acuñó el término “sociedad posindustrial” para referirse al impacto de las nuevas tecnologías sobre la sociedad. 

Las sociedades industriales se caracterizaban por sus fábricas y maquinarias que sirven para la producción de bienes a gran escala, surgiendo nuevos tipos de producción como el fordismo (4). Al mismo tiempo emergía la economía financiera gracias a los excedentes de capital. Ese tipo de producción para funcionar bien necesitaba de un sistema de organización administrativo más eficiente y se echó mano de la burocracia que ya llevaba algún tiempo asomando la patita por la historia.

Las sociedades posindustriales se caracterizan por el uso extensivo de las tecnologías que sirven para procesar, almacenar y transmitir información y conocimientos. Han surgido nuevos modos de producción como el toyotismo (5) y  la economía real ha perdido peso con respecto a la economía financiera. ¿Ha surgido entonces un nuevo sistema de organización administrativa?, ¿algo así como la post burocracia?.

Una última idea que quería analizar antes de intentar contestar a las preguntas que nos planteamos y que posiblemente lo complique todo un poco más. Como ya he indicado en otros artículos de Sociología Divertida, los cambios sociales son procesos graduales que toman forma en un momento dado a través de acontecimientos que se van acumulando. De hecho, las modernas sociedades posindustriales conviven con elementos de la sociedad industrial e, incluso, con elementos de la sociedad agraria. Por lo tanto, es de esperar que la burocracia de alguna manera siga entre nosotros coexistiendo con otras formas de organización social.

Vamos a ver dos aportaciones relativamente recientes que nos ayudarán a reflexionar sobre qué es lo que ha pasado con la burocracia hoy en día. La primera aportación es obra del profesor canadiense Henry Mintzberg (6) que viene estudiando las estructuras de las organizaciones desde los años ochenta. Propone dos formas de burocracia: la maquinal y la profesional. 

La segunda aportación es la tesis de la macdonalización del sociólogo norteamericano George Ritzer (7), que cree ver una readaptación de la burocracia en los procedimientos usados en ciertas empresas, de manera emblemática, en la famosa cadena de restaurantes de comida rápida.  Ambas aportaciones ya han sido objeto de sendos artículos de Sociología Divertida por lo que procuraré ser lo más breve que pueda.

Burocracia maquinal y profesional, la burocracia hoy en día

Mintzberg realiza un análisis de las distintas categorías de las organizaciones – llámense empresas u entidades públicas - que se pueden encontrar por esos mundos de Dios. A partir de los flujos de información que circulan por la organización, de los mecanismos de coordinación que se siguen, de la ideología que tienen y  del entorno en el que la organización ha nacido y crecido, Mintzberg, elabora los distintos tipos de configuraciones que una organización puede adoptar.

En realidad lo que hace Mintzberg es lo mismo que ya hemos visto que en su momento hizo Weber, construir tipos ideales (8). Como indica el propio autor sus modelos son “un conjunto de configuraciones como una tipología de formas ideales o puras, cada una de las cuales es un descripción de un tipo básico de estructura organizativa”, y añade un poco más adelante, “no hay estructura (real) que se ajuste perfectamente a una configuración, pero a algunas les falta realmente poco”. Lo interesante de Mintzberg es que las organizaciones se ven atraídas por una de las configuraciones en busca de una armonía interna de su estructura. Lo que quiere decir que de alguna manera las organizaciones reales buscan su sitio entre las configuraciones ideales.

Estos tipos de configuraciones son: la estructura simple, la burocracia maquinal, la burocracia profesional, la forma divisional y la adhocracia. 

Antes de empezar con las formas burocráticas que son objeto de este artículo hablaremos un momento de las que no lo son. La estructura simple es la típica empresa familiar o como mucho la empresa pequeña que tiene una estructura informal y flexible bajo la supervisión directa del jefe o dueño. La forma divisional es justo lo contrario, son empresas enormes basada en divisiones autónomas cada una de ella con una estructura diferente y sedes diferentes, en algunos casos, en países diferentes. Y por último, la adhocracia que es justo lo contrario de la burocracia. Estructuras muy flexibles orientadas a adaptarse a entornos cambiantes, en las que se fomenta la innovación, los equipos multidisciplinares y la adaptación mutua lo que les hace ser muy comunes en el mundo de la alta tecnología.

Una burocracia maquinal, para empezar, no suele ser una organización joven sino más bien entradita en años, esto se debe a que cuanto mayor es la edad de una organización más formalizado es su comportamiento. Los principios de la burocracia típico-ideal (9) de Weber casan perfectamente en este tipo de organizaciones por lo tanto se da una proliferación de reglas, normas y comunicación formal a lo largo de toda la organización, así como un poder de decisión relativamente centralizado y una elaborada estructura administrativa.

De las cinco configuraciones, la burocracia maquinal es la que más importancia atribuye a la división del trabajo y a la diferenciación de las unidades. Mintzberg hace hincapié también en la obsesión por el control, la define como una organización obsesa por el control en todos los niveles jerárquicos, como una manera de eliminar toda incertidumbre posible para que la máquina burocrática pueda funcionar con regularidad. Este mecanismo obsesivo de control es eficiente para resolver los conflictos que por la propia estructura tan dividida y tan rígida se crean continuamente. El poder en esta configuración reside básicamente en la dirección general.

Pertenecen a este tipo de configuración un ministerio o un organismo autónomo de la Administración, pero también empresas privadas como una empresa de seguridad, una empresa siderúrgica, unas líneas aéreas o un gran fabricante de automóviles (10). 

En cambio, para la última de las configuraciones que vamos a ver – la burocracia profesional –podríamos poner como ejemplos típicos a las universidades, los hospitales, los centros escolares y las empresas  de producción artesanal (11). 

Todas cuentan con las habilidades y los conocimientos de profesionales operativos para funcionar y todas producen bienes y servicios normalizados. Yo añadiría a esta lista aquellos organismos públicos de tamaño pequeño o medio que tienen una fuerte dependencia de un cuerpo profesional, por ejemplo, algunos ministerios o agencias con un cuerpo directivo de funcionarios propio se pueden encontrar en la frontera entre las burocracias maquinal y profesional.

Por tanto, la burocracia profesional cuenta para su coordinación con la normalización de las habilidades profesionales y con el adoctrinamiento (12). Contrata a especialistas debidamente preparados y adoctrinados – profesionales –, confiriéndoles a continuación un control considerable sobre su propio trabajo.

Esta configuración tiene naturaleza burocrática por el uso de normas que predeterminan lo que hay que hacer. Se diferencia de la burocracia maquinal en que ésta genera sus propias normas, en cambio, en la burocracia profesional las normas surgen fuera de su propia estructura, en las asociaciones profesionales que reúnen a los operarios con sus colegas de otras burocracias profesionales. La burocracia maquinal recurre a la autoridad de naturaleza jerárquica mientras que en la profesional se hace hincapié en la autoridad de naturaleza profesional, en el poder del experto.

Es bastante común ver a profesionales también en la dirección general, estamos acostumbrados a ver a médicos dirigiendo hospitales en vez de gestores económicos. Esto se debe a que los profesionales no sólo controlan su propio trabajo, sino también aspiran a tomar las decisiones administrativas que les afectan. En muchos casos esto plantea problemas por lo que muchas burocracias profesionales tienen una doble jerarquía paralela formada por profesionales del ramo de la organización y otros de gestión pura no pertenecientes a dicho ramo.

El macdonalismo como evolución de la burocracia

Como hemos visto en el primer artículo de esta serie, “I. La burocracia según Max Weber”, este autor, considerado uno de los padres de la sociología, dejó escrito que el mundo, sobre todo la sociedad occidental, había sufrido un proceso de racionalización hacia estructuras sociales más racionales en muchos campos, en la economía, la religión, el derecho, la política y el arte.  Para Weber la expresión de esta racionalidad en la formas de organización social moderna era la burocracia. Según George Rizter, el mundo ha seguido evolucionando desde los tiempos de Weber, principios del siglo XX, y el modelo actual de la racionalización no es la burocracia sino el McDonaldismo. Textualmente dice: “la burocracia aún está entre nosotros, pero el restaurante de comida rápida ilustra mejor este tipo de racionalidad”.

¿Y cuál es ese nuevo modelo de racionalidad formal que tan bien representa la cadena McDonalds?. A partir de un único restaurante en los años ’50, la franquicia cuenta con veinte mil restaurantes repartidos por el orbe. McDonald’s se ha convertido en un símbolo de mundo moderno pero lo más interesante, sociológicamente hablando, es el estudio de cómo los principios  que inspiran a esta empresa están invadiendo todos los aspectos de vida social en todos los países. Su sistema de franquiciado copa no sólo el sector de la restauración sino todos los ámbitos del comercio como ópticas, tiendas de electrodomésticos, agencias de viajes, gasolineras y, así, una lista innumerable de negocios.

Se ha extendido más allá del ámbito comercial, el mismo Ritzer cita que lo que han hecho con las tarjetas de crédito es McDonaldizar el recibo y expedición del crédito. La obtención del crédito ya no implica un proceso largo y pesado, sino que cualquiera puede acceder a una tarjeta sólo con responder a unas cuantas preguntas. Y el pago se ha simplificado al máximo, nada de entregar monedas y billetes, entregas un plastiquito que encima te  lo devuelven para el siguiente uso.

Para entender este fenómeno en toda su amplitud, es necesario comprender los cuatro principios básicos o dimensiones – como prefiere llamarlas Ritzer – del MCDonaldismo: eficiencia, cálculo, previsibilidad y automatización.

La eficiencia podríamos definirla como la búsqueda de los mejores medios para conseguir un fin; en el restaurante de comida rápida, todo está pensado para despachar el mayor número de menús en el mínimo tiempo posible. Todo está controlado, la disposición de las cajas en las que encargas la comida, pagas y recoges el servicio que te llevas a la mesa y que retiras y echas a la basura tú mismo lo que nos lleva al colmo de la eficiencia que es que tú – el cliente – trabajes sin cobrar. Por supuesto, también está estudiada la disposición de las mesas, los paneles que anuncian los distintos menús, la comunicación entre los cajeros y la cocina. Y no digamos ya del servicio de comida a través de la ventanilla de los automóviles que ilustra bien el aumento de la eficiencia para conseguir una comida, no tienes ni que entrar en el restaurante.

La previsibilidad implica la ausencia de sorpresas, las patatas de McDonald’s saben igual en cualquier parte del mundo y el menú infantil es el mismo con el mismo juguete en Madrid y en Estocolmo. Nadie puede llamarse a engaño cuando entra en un McDonald’s.

El cálculo,  todo en McDonald’s está calculado. De la misma manera que en la fabricación de un coche, existen una serie de especificaciones técnicas muy precisas para cada pieza, ya en el primer manual interno de la compañía se especificaba cuánto debía pesar la hamburguesa precocinada (45,5 g), su tamaño (10 cm) y el contenidos de materia grasa (19%), así como el peso la loncha de queso y el grosor de las patatas fritas.

La automatización consiste en la realización de los procesos de producción mediante la tecnología.  En vez de basarse en las cualidades humanas del cocinero, lo que suele pasar en los restaurantes de toda la vida, los restaurantes de comida rápida se basan en la tecnología  y en cocineros sin cualificar que siguen instrucciones detalladas y métodos de cadena de montaje aplicados al proceso culinario y al servicio. El restaurante de comida rápida en su aspecto productivo es fordista en la medida en que utiliza principios y tecnologías asociadas a la cadena de montaje.

Por último, esta forma nueva de burocracia tiene también su jaula de hierro (13). Ritzer dice que “esta forma de racionalidad tiende a acarrear con ella la irracionalidad de la racionalidad”. En el caso de los restaurantes de comida rápida, la irracionalidad básica es la desmitificación y la deshumanización del ritual de la comida. La McDonaldización de las tarjetas de crédito, que era el otro gran ejemplo que ponía Ritzer,  lleva aparejada la deshumanización de empleados y del proceso bancario. Pero, sobre todo, produce la deshumanización de la relación con el cliente. 

Ritzer dice que la aplicación de estos cuatro principios implican una renuncia a la creatividad y la autonomía individual y concluye profético: “quizá la última irracionalidad de la Mcdonaldización consista en la posibilidad de que las personas queden a merced del sistema, y que éste llegue a controlarnos”.

Conclusiones

Gracias a estas aportaciones y a nuestra experiencia diaria, podemos concluir a estas alturas que la burocracia sigue entre nosotros, con una excelente salud y mucha vida por delante. 

Las nuevas tecnologías se han unido al festín burocrático y se aplican para mejorar el rendimiento. En la mayoría de los casos la tecnología se aplica para tramitar más rápidamente y, gracias a Internet, hacerlo desde cualquier sitio y sin contacto humano, pero no con el ánimo de sustituir los procedimientos de la burocracia sino con la intención no siempre alcanzada de hacerlos más eficientes.

En paralelo, casi sin darnos cuenta,  al mantenimiento de la burocracia clásica con nuevos tecnologías se le está uniendo – como nos recuerda Ritzer – una nueva forma de concebir la racionalidad weberiana. El tiempo marcará con su natural cachaza si estamos cambiando de paradigma o es una mera vuelta de tuerca. Por ahora yo tengo mis dudas, esta cuestión la encuentro parecida al debate sobre modernidad y posmodernidad (14), es decir, el dilema sobre si los cambios sociales de la segunda mitad del siglo XX no han transportado a un nuevo modelo de sociedad o no. 

Estamos viviendo tiempos de cambios rápidos y necesitamos de una cierta perspectiva histórica y, quizás, de genios como Weber. 

Juan Carlos Barajas Martínez
Sociólogo

Notas:

1. Maximilian Carl Emil Weber (Erfurt, 21 de abril de 1864-Múnich, 14 de junio de 1920) fue un filósofo, economista, jurista, historiador, politólogo y sociólogo alemán, considerado uno de los fundadores del estudio moderno de la sociología y la administración pública, con un marcado sentido antipositivista.
2. En este análisis cuento con la ventaja de llevar tres décadas trabajando en informática en un entorno burocrático. El problema es que de partida los programas se diseñan siguiendo el procedimiento preexistente y no concibiendo un nuevo tipo de procedimiento pensando en las nuevas herramientas con las que se cuenta; se adapta la informática no el procedimiento. El paroxismo en esto que cuento es el caso de un organismo que me callo que dispone de una ventanilla virtual en la que desde la web se puede solicitar un procedimiento, una vez solicitado por la web el procedimiento se tramita en papel y cuando se resuelve se anota el resultado en la web.
3. Daniel Bell (Nueva York, 10 de mayo de 1919 - Cambridge, Massachusetts, 25 de enero de 2011), fue un sociólogo y profesor emérito de la Universidad de Harvard. En "El advenimiento de la sociedad post-industrial", su obra más conocida, advierte de un cambio histórico, de la transición hacia un modelo basado en la información y el conocimiento, cuyas consecuencias alcanzan a las relaciones de poder, la estratificación social y la reconfiguración de los valores políticos, sociales y culturales.
4. El fordismo es un sistema socioeconómico basado en la producción industrial en serie, establecido antes de la Primera Guerra Mundial. El concepto recibe el nombre de Henry Ford, creador de la línea de montaje, y es atribuido al teórico marxista Antonio Gramsci, quien lo usó por primera vez en su ensayo Americanismo y fordismo (1934), perteneciente a sus Cuadernos desde la cárcel.
5. El toyotismo corresponde a una relación en el entorno de la producción industrial que fue pilar importante en el sistema de procedimiento industrial japonés, y que después de la crisis del petróleo de 1973 comenzó a desplazar al fordismo como modelo referencial en la producción en cadena. Se destaca de su antecesor básicamente en su idea de trabajo flexible, aumento de la productividad a través de la gestión y organización (just in time) y el trabajo combinado que supera a la mecanización e individualización del trabajador, elemento característico del proceso de la cadena fordista.
6. Henry Mintzberg (nacido en Montreal, 2 de septiembre de 1939) es un profesor académico internacionalmente reconocido y autor de varias publicaciones sobre negocios y gestión. En la actualidad, es profesor de la cátedra Cleghorn de Estudios de Gestión en la Universidad McGill en Canadá, donde ha estado enseñando desde 1968, luego de obtener su graduación en Gerencia y el Ph.D. de la MIT Sloan School of Management, en 1965 y 1968 respectivamente.
7. George Ritzer nació en 1940 en la ciudad de Nueva York, se graduó en sociología en la Escuela Superior de Ciencia del Bronx en 1958. En la actualidad es profesor de sociología de la Universidad de Maryland. Sus principales áreas de interés son la Teoría Sociológica y la Sociología del Consumo. Fue director de las secciones de Teoría Sociológica (1989-1990) y de Organizaciones y ocupaciones (1980-1981) de la Asociación Americana de Sociología.
8. Para obtener más información sobre los tipos ideales ver “I. La burocracia según Max Weber” en este mismo blog.
9. Para obtener más información sobre los tipos ideales ver “I. La burocracia según Max Weber” en este mismo blog.
10. Los últimos ejemplos están sacados del libro de Mintzberg
11. Todos los ejemplos están sacados del libro de Mintzberg
12. Este adoctrinamiento se produce desde la universidad y se fomenta en organizaciones profesionales, instituciones como los colegios profesionales en España
13. El proceso de racionalización de las sociedades y la creciente burocratización del mundo conlleva la racionalización de toda actividad, no sólo en las organizaciones sino en todo el tejido social. Esta omnipresencia de lo burocrático en la actividad humana hacía ver a Weber  que, para el individuo, el efecto de la burocracia es el de la limitación de su espontaneidad y de la libertad personal. A esto Weber lo llamaba la jaula de hierro de la burocracia.
14. Así que de igual manera que todo el mundo está prácticamente de acuerdo con que la revolución industrial trajo de su mano un nuevo mundo, el mundo moderno, no hay tanto consenso en cómo denominar y describir este período nuestro a caballo de los siglos XX y XXI. Los sociólogos dividen este período histórico de la sociedad contemporánea entre modernidad inicial y modernidad avanzada o modernidad clásica y modernidad reflexiva o entre modernidad sólida y modernidad líquida o entre modernidad y posmodernidad, hay un debate acalorado al respecto. Los autores que diferencian entre modernidades de alguna manera están aceptando que no se ha desarrollado un nuevo modelo o paradigma de sociedad sino una evolución de la misma, en cambio, los autores partidarios de la posmodernidad están hablando de que ha surgido algo nuevo, están hablando de que hemos entrado en una nueva etapa histórica que sigue a la sociedad moderna. La historia dirá, sólo es cuestión de tiempo.

Bibliografía:

La estructuración de las organizaciones
Henry Minztberg
Ariel Economía
Barcelona 6ª reimpresión 1999

Modelo de las configuraciones de Henry Mintzberg
Profesor Carlos Ramírez Guerra
Escuela de Gobierno, Gestión Pública y Ciencia Política
Instituto de Ciencia Política
Universidad de Chile

Los modelos de Mintzberg
Juan Carlos Barajas
Sociología Divertida

Teoría sociológica moderna, 5ª edición
George Ritzer
McGraw-Hill
Madrid 2001

II. Los problemas de la burocracia

Max Weber en su jaula de hierro

Introducción

En el artículo anterior, “I. La burocracia según Max Weber”, hemos visto las ideas del gran sociólogo alemán sobre la burocracia como fenómeno social general. Aunque recomiendo leer el artículo anterior, con el fin de no hacer de esa lectura algo imprescindible, vamos a hacer un breve resumen. 

El bueno de Weber aplicó su método de buscar tipos ideales para los fenómenos sociales a las relaciones de dominación en las sociedades. De esta manera, las sociedades modernas habían desarrollado el sistema de dominación legal – basado en la creencia en el  orden legal - a partir de dos formas anteriores dominación. La que él denominó como carismática – basada en la autoridad de un líder – y la tradicional – basada en la santidad de las tradiciones -. Esta evolución se produjo en el trascurso de un proceso histórico hacia formas sociales más racionales que bautizó con el término de racionalización. Para Weber la forma de organización en las sociedades con autoridad legal es la burocracia.

La burocracia se caracteriza por -  entre otras muchas características - su impersonalidad, por sus procedimientos basados en normas escritas, sin favoritismos ni decisiones arbitrarias, llevados a cabo por personal organizado jerárquicamente que accede a sus cargos por su competencia, preparación y antigüedad en la organización.

Estudiar un fenómeno en sus términos ideales es muy útil para la descripción del mismo pero no nos informa de los problemas que genera ni de sus imperfecciones, a partir de este punto,  vamos a identificar alguno de los problemas asociados con la burocracia según los vieron el propio Weber – que no se hacía ilusiones respecto de su aplicación en el mundo real - y otros sociólogos que le siguieron en la historia de la teoría sociológica.

La jaula de hierro

El primer problema que vamos a analizar tiene que ver con la deshumanización que va asociada al proceso de burocratización. Como señala Nicos P. Mouzelis (1) en el pensamiento de Weber acerca de la burocracia se aprecia una relación dialéctica. Por un lado pensaba que es el sistema de organización más eficiente creado por el ser humano y, por otro lado, que constituye una jaula de hierro que constriñe la libertad individual.

El proceso de racionalización de las sociedades y la creciente burocratización del mundo conlleva la racionalización de toda actividad, no sólo en las organizaciones sino en todo el tejido social. Esta omnipresencia de lo burocrático en la actividad humana hacía ver a Weber  que, para el individuo, el efecto de la burocracia es el de la limitación de su espontaneidad y de la libertad personal. 

Las personas, por un lado, presentan cada vez más una mayor incapacidad para comprender las propias actividades individuales en relación con los fines de la organización a la que pertenecen. Y por otro lado, como señala Macionis (2) y Plummer (3), la organización burocrática, orientada a la aplicación sistemática de reglas abstractas e impersonales, no permite que administradores y administrados se relacionen teniendo en cuenta las características particulares y personales de cada uno. Ambas características dan lugar a un sentimiento de alienación.

Si nos fijamos en la burocracia en el sector público, la democracia no supone un medio de control efectivo de la misma que permita anular – quizá si reducirlo - este efecto de jaula de hierro.

Mientras los políticos son elegidos en un sistema democrático, el método de selección de los funcionarios sigue otros procedimientos que buscan la competencia técnica, la independencia respecto al proceso político y la estabilidad administrativa. Por lo tanto, unos están sometidos al escrutinio público directo mientras los otros lo son de manera indirecta mediante el control por parte de las instituciones democráticas. De esta manera la posición de los burócratas (4) han llegado a ser menos dependiente de la opinión pública y, la burocracia considerada en su conjunto, ha adquirido una permanencia que es casi imposible de mover. Cualquiera que sea el régimen político, cualesquiera que sean los cambios políticos y sociales, la burocracia permanece (5). 

Pero esta permanencia y superioridad técnica del aparato burocrático no supone necesariamente la destrucción del sistema democrático y también tiene consecuencias positivas como es la neutralidad política, aunque si puede suponer un peligro para el mismo y esto impone que la sociedad se proteja mediante el control democrático, la acción ciudadana y la prensa libre entre otras medidas de supervisión. En esto precisamente reside la relación dialéctica de la que habla Mouzelis

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Ritualismo burocrático

Este concepto fue acuñado por el gran sociólogo norteamericano Robert Merton (6). Se trataba de dar explicación a una paradoja que surge al estudiar la burocracia. Es decir,  las mismas razones que hacen que una organización sea eficiente como la división del trabajo, la aplicación sistemática de unas normas y procedimientos preestablecidos, entre otras, pueden hacerla ineficiente.

El ritualismo burocrático surge cuando los burócratas transforman las reglas y procedimientos de gestión interna que, en principio no son más que medios para alcanzar los fines de la organización, en fines en sí mismos.

De esta forma la normativa se convierte en la primera prioridad, descartando el servicio al cliente. Es más importante que se cumplan todos los pasos para realizar un trámite que el trámite mismo.

Esto ocurre porque si se aplica al pie de la letra el reglamento en un procedimiento, sea cual sea el resultado del mismo, el empleado no va a recibir ninguna sanción ni siquiera un reproche. Si no se sale del guion nadie le puede echar en cara nada. Es un seguro.

Según mi experiencia personal otra razón para el ritualismo burocrático, además de la supervivencia del propio empleo, está relacionada con el monopolio en el conocimiento de la norma por parte del burócrata o de la organización a la que pertenece. Este conocimiento es una manera de mantener su cuota de poder frente a clientes, ciudadanos u otros burócratas.  De tal forma que el burócrata sacraliza la norma debido a que cualquier cambio sobre la misma disminuye su poder. 

En cualquier caso, el ritualismo burocrático lleva a la oposición a cualquier cambio o novedad que implique otra manera de hacer las cosas, tendencia que es a veces es muy tenaz puedo dar fe de ello (7).  También es responsable de la falta de transparencia en cuanto a los procedimientos internos y la toma de decisiones. No se proporciona información más allá de lo estrictamente establecido por los mecanismos de control, en el caso de la administración pública, la ley, los tribunales y el parlamento. En el caso de las empresas privadas, el burócrata se opondrá a los mecanismos de control que designe la dirección.

Emparentado con el concepto de ritualismo burocrático está el concepto de empleado perfectamente burocrático que he desarrollado en otro artículo de este blog. Mi experiencia de treinta años como empleado en una organización burocrática me ha permitido observar mi propio comportamiento y el de mis compañeros. En definitiva, rebajar el nivel de análisis y fijarlo en el personal. 

Por empleado perfectamente burocrático entendemos aquél cuyo fin no es trabajar con eficacia y, ni mucho menos, con eficiencia que es lo que defiende el sistema burocrático, sino que busca – en cada una de sus acciones – la vía más burocrática posible. Por poner un ejemplo que aclare está definición, un empleado eficaz trataría de resolver problemas, el perfectamente burocrático exigiría algún tipo de solicitud oficial y abriría algún tipo de expediente antes de empezar a resolver nada. Dios nos libre de un médico de urgencias perfectamente burocrático. De manera que este tipo unas veces es eficaz y otras veces es ineficaz, depende de si en el caso concreto de que se trate, la forma burocrática de actuar es eficaz o no.

El empleado perfectamente burocrático no existe en la realidad, se trata de una figura de tipo ideal, un modelo inalcanzable que sirve como herramienta para identificar un tipo de comportamiento que sí se da en la realidad pero nunca de forma perfecta.

La ley de hierro de las oligarquías de Michels

El sociólogo alemán Robert Michels (8) fue  discípulo de Weber. Mientras el maestro se interesó ante todo por el impacto de las organizaciones burocráticas sobre la estructura política de la sociedad en su conjunto, el alumno estudió con profundidad las tendencias antidemocráticas en el interior de las organizaciones.

La famosa ley de hierro de Michels podemos formularla más o menos así: en toda organización burocrática, por muy democrática que sean sus intenciones, sus estatutos, la sociedad que la engloba, termina emergiendo una oligarquía organizativa, una élite que utiliza los recursos disponibles en la organización para autoperpetuarse en el poder. Tan convencido esta Michels de lo inevitable del surgimiento de esta oligarquía que lo expresó en forma de ley, como si de física se tratara.

Para probar su enunciado, Michels estudió la estructura interna del Partido Socialdemócrata alemán, el SPD, la que a su entender era la organización con los intereses más democráticamente puros que estaba a su alcance. Y encontró que el sistema era oligárquico y la democracia interna pura fachada. Generalizando tales observaciones concluyó que toda gran organización tiende a desarrollar una estructura burocrática que impide la posibilidad de democracia interna.

La tendencia a la supervivencia de las organizaciones burocráticas

El instinto de supervivencia no es privativo de los animales. Con las organizaciones pasa lo mismo, se resisten a desaparecer aunque sus objetivos se hayan cumplido y sus funciones ya no sean necesarias. No olvidemos que, al fin y al cabo, las organizaciones están compuestas por personas y éstas no hay ninguna duda de que poseen el instinto de conservación. 

Si esto pasa con las organizaciones en general, las burocráticas, tienen una mayor capacidad de supervivencia. Weber dijo “Una vez establecida, la burocracia es una de las estructuras sociales más difíciles de desmantelar”.

Macionis y Plummer hablan de inercia burocrática y la definen como la tendencia de las organizaciones a autoperpetuarse, es decir, la tendencia a convertirse en un fin en si mismas por encima de los objetivos iniciales.

Ante la falta de objetivos, la organización burocrática busca nuevos objetivos para evitar su desaparición. A veces se produce un cambio de nombre acompañando al cambio de funciones, de objetivos o de orientación, son refundaciones que alargan la vida del organismo. La mayoría de los cambios de orientación son graduales, pequeños cambios imperceptibles, sólo detectables si se analizan períodos de tiempo amplios. A veces, si las crisis son rápidas y graves, no hay forma de salvar a la organización (9). 

No estoy seguro de que este “camaleonismo” organizativo sea en sí mismo  un problema. Supongo que tendrá carácter patológico si la organización resultante, una vez sean han cambiado sus objetivos, no ha conseguido refundarse correctamente y sigue  estando inadaptada a su medio, sin una necesidad real para su subsistencia. En cambio, si de sus cambios, se obtiene una nueva organización pujante con medios y fines acordes a sus objetivos y al medio social en el que se halla, no se aprecia que tenga que representar un problema. 

Pero no sólo la búsqueda de nuevos objetivos es vital para la organización, la maximización de los presupuestos es crítica también para la supervivencia de la misma. Niskanen (10) –citado por Olmeda (11) – establece la importancia de las demandas presupuestarias en este sentido, y lo es desde dos puntos de vista.

En primer lugar, un presupuesto estancado será interpretado como una pérdida de importancia de la organización y un riesgo claro de que el presupuesto se reduzca en el siguiente ejercicio, y ya se sabe que no contar con un presupuesto ajustado puede llegar a la desaparición del organismo. La consecuencia patológica aquí puede ser la existencia de organizaciones con presupuestos importantes y sin que su existencia se deba a alguna necesidad social lo que representaría, al menos en términos económicos no vamos a entrar en cuestiones éticas, un problema claro de ineficacia.  

En segundo término las organizaciones buscan la expansión presupuestaria como un lubricante que facilita la realización de cambios en el funcionamiento del organismo, muy útil como hemos visto para diversificar riesgos buscando nuevos objetivos.

Para terminar.... de momento

Ya hemos estudiado a la burocracia en sus términos ideales en el primer artículo de esta serie y ahora hemos visto los problemas reales que genera, nos faltaría por analizar qué ha sido de la burocracia en nuestros días. ¿Sigue vigente y con buena salud?, ¿se ha adaptado a los desafíos que presenta una sociedad dominada por las tecnologías de la información y las comunicaciones?. Lo veremos en el siguiente artículo.

Juan Carlos Barajas Martínez

Sociólogo

Notas:

1. Nicos P Mouzelis es un sociólogo griego profesor de la London School of Economics, especialista en teoría sociológica e historia de la sociología.
2. John Macionis es profesor de sociología en el Kenyon College en Ohio, EEUU.
3. Ken Plummer es profesor de sociología en la Universidad de Essex, Reino Unido
4. Entiéndase burócrata no es un acepción peyorativa sinónimo de ineficaz sino como persona perteneciente a la burocracia, como especialista en administración.
5. En relación con la permanencia de la burocracia y los aspecto positivos que tiene, no está suficientemente estudiado por los historiadores por ejemplo el papel jugado por la Administración Pública española durante la transición a la democracia a la muerte de Franco, pero como señala el profesor Santos Juliá la transición no hubiera sido posible sin una burocracia profesional e independiente.
6. Robert Merton, nacido Meyer Robert Schkolnick (Filadelfia, 4 de julio de 1910 - Nueva York, 23 de febrero de 2003) fue un sociólogo estadounidense. Es padre del Premio Nobel de Economía Robert C. Merton. Padre de la teoría de las funciones manifiestas y latentes, y autor de obras como El análisis estructural en la Sociología (1975), Merton es uno de los clásicos de la escuela estadounidense de esta disciplina. También fue importante su labor en el campo de la sociología de la Ciencia.
7. Por ejemplo, he visto pantallas de ordenador ocultas en armarios o en el suelo al lado de las mesas de trabajo, resistencia al uso de aplicaciones como forma de entorpecer la informatización de una oficina.
8. Recuerdo el caso del desaparecido Instituto Español de Emigración que se quedó sin trabajo ni utilidad cuando España dejó de ser un país de emigración. En cuanto a cambios, refundaciones, etc, el primer organismo que me viene a la cabeza es Correos que ha pasado por varios tipos de definición jurídica hasta su actual estado de Entidad Pública Empresarial.
9. Robert Michels (n. 9 de enero de 1876, en Colonia; m. 2 de mayo de 1936, en Roma) fue un sociólogo y politólogo alemán, especializado en el comportamiento político de las élites intelectuales. Es conocido por su libro Los partidos políticos, que contiene una descripción de su "ley de hierro de la oligarquía". Fue estudiante de Max Weber.
10. William Arthur Niskanen (Bend, Oregón, Estados Unidos 13 de marzo de 1933 – Washington, D.C., 26 de octubre de 2011) fue un economista estadounidense. Fue más conocido por haber sido uno de los arquitectos del programa económico del presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan en los años 1980 y por haber sido un importante contribuyente al campo de la teoría de la elección pública.
11. José Antonio Olmeda es un polítologo español especialista en Ciencia de la Administración. Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UNED desde el año 2007, y desde julio del año 2011 hasta octubre de 2015, Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, también de la UNED.

Bibliografía:

Teoría sociológica clásica. 3ª Edición. 

George Ritzer. 

Mc Graw-Hill. Madrid 2001

Organización y Burocracia. 3ª Edición. 

Nicos P. Mouzelis. 

Ediciones Península. Barcelona 1991.

Sociología. 

John J. Mancionis y Ken Plummer.  

Prentice Hall. Madrid 2006

Ciencia de la administración. Volumen 1 Teoría de la organización y gestión pública. 2ª Edición. 

José Antonio Olmeda Gómez. 

Universidad Nacional de Educación a Distancia. Madrid 1999.

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