II. Los problemas de la burocracia

Max Weber en su jaula de hierro

Introducción

En el artículo anterior, “I. La burocracia según Max Weber”, hemos visto las ideas del gran sociólogo alemán sobre la burocracia como fenómeno social general. Aunque recomiendo leer el artículo anterior, con el fin de no hacer de esa lectura algo imprescindible, vamos a hacer un breve resumen. 

El bueno de Weber aplicó su método de buscar tipos ideales para los fenómenos sociales a las relaciones de dominación en las sociedades. De esta manera, las sociedades modernas habían desarrollado el sistema de dominación legal – basado en la creencia en el  orden legal - a partir de dos formas anteriores dominación. La que él denominó como carismática – basada en la autoridad de un líder – y la tradicional – basada en la santidad de las tradiciones -. Esta evolución se produjo en el trascurso de un proceso histórico hacia formas sociales más racionales que bautizó con el término de racionalización. Para Weber la forma de organización en las sociedades con autoridad legal es la burocracia.

La burocracia se caracteriza por -  entre otras muchas características - su impersonalidad, por sus procedimientos basados en normas escritas, sin favoritismos ni decisiones arbitrarias, llevados a cabo por personal organizado jerárquicamente que accede a sus cargos por su competencia, preparación y antigüedad en la organización.

Estudiar un fenómeno en sus términos ideales es muy útil para la descripción del mismo pero no nos informa de los problemas que genera ni de sus imperfecciones, a partir de este punto,  vamos a identificar alguno de los problemas asociados con la burocracia según los vieron el propio Weber – que no se hacía ilusiones respecto de su aplicación en el mundo real - y otros sociólogos que le siguieron en la historia de la teoría sociológica.

La jaula de hierro

El primer problema que vamos a analizar tiene que ver con la deshumanización que va asociada al proceso de burocratización. Como señala Nicos P. Mouzelis (1) en el pensamiento de Weber acerca de la burocracia se aprecia una relación dialéctica. Por un lado pensaba que es el sistema de organización más eficiente creado por el ser humano y, por otro lado, que constituye una jaula de hierro que constriñe la libertad individual.

El proceso de racionalización de las sociedades y la creciente burocratización del mundo conlleva la racionalización de toda actividad, no sólo en las organizaciones sino en todo el tejido social. Esta omnipresencia de lo burocrático en la actividad humana hacía ver a Weber  que, para el individuo, el efecto de la burocracia es el de la limitación de su espontaneidad y de la libertad personal. 

Las personas, por un lado, presentan cada vez más una mayor incapacidad para comprender las propias actividades individuales en relación con los fines de la organización a la que pertenecen. Y por otro lado, como señala Macionis (2) y Plummer (3), la organización burocrática, orientada a la aplicación sistemática de reglas abstractas e impersonales, no permite que administradores y administrados se relacionen teniendo en cuenta las características particulares y personales de cada uno. Ambas características dan lugar a un sentimiento de alienación.

Si nos fijamos en la burocracia en el sector público, la democracia no supone un medio de control efectivo de la misma que permita anular – quizá si reducirlo - este efecto de jaula de hierro.

Mientras los políticos son elegidos en un sistema democrático, el método de selección de los funcionarios sigue otros procedimientos que buscan la competencia técnica, la independencia respecto al proceso político y la estabilidad administrativa. Por lo tanto, unos están sometidos al escrutinio público directo mientras los otros lo son de manera indirecta mediante el control por parte de las instituciones democráticas. De esta manera la posición de los burócratas (4) han llegado a ser menos dependiente de la opinión pública y, la burocracia considerada en su conjunto, ha adquirido una permanencia que es casi imposible de mover. Cualquiera que sea el régimen político, cualesquiera que sean los cambios políticos y sociales, la burocracia permanece (5). 

Pero esta permanencia y superioridad técnica del aparato burocrático no supone necesariamente la destrucción del sistema democrático y también tiene consecuencias positivas como es la neutralidad política, aunque si puede suponer un peligro para el mismo y esto impone que la sociedad se proteja mediante el control democrático, la acción ciudadana y la prensa libre entre otras medidas de supervisión. En esto precisamente reside la relación dialéctica de la que habla Mouzelis

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Ritualismo burocrático

Este concepto fue acuñado por el gran sociólogo norteamericano Robert Merton (6). Se trataba de dar explicación a una paradoja que surge al estudiar la burocracia. Es decir,  las mismas razones que hacen que una organización sea eficiente como la división del trabajo, la aplicación sistemática de unas normas y procedimientos preestablecidos, entre otras, pueden hacerla ineficiente.

El ritualismo burocrático surge cuando los burócratas transforman las reglas y procedimientos de gestión interna que, en principio no son más que medios para alcanzar los fines de la organización, en fines en sí mismos.

De esta forma la normativa se convierte en la primera prioridad, descartando el servicio al cliente. Es más importante que se cumplan todos los pasos para realizar un trámite que el trámite mismo.

Esto ocurre porque si se aplica al pie de la letra el reglamento en un procedimiento, sea cual sea el resultado del mismo, el empleado no va a recibir ninguna sanción ni siquiera un reproche. Si no se sale del guion nadie le puede echar en cara nada. Es un seguro.

Según mi experiencia personal otra razón para el ritualismo burocrático, además de la supervivencia del propio empleo, está relacionada con el monopolio en el conocimiento de la norma por parte del burócrata o de la organización a la que pertenece. Este conocimiento es una manera de mantener su cuota de poder frente a clientes, ciudadanos u otros burócratas.  De tal forma que el burócrata sacraliza la norma debido a que cualquier cambio sobre la misma disminuye su poder. 

En cualquier caso, el ritualismo burocrático lleva a la oposición a cualquier cambio o novedad que implique otra manera de hacer las cosas, tendencia que es a veces es muy tenaz puedo dar fe de ello (7).  También es responsable de la falta de transparencia en cuanto a los procedimientos internos y la toma de decisiones. No se proporciona información más allá de lo estrictamente establecido por los mecanismos de control, en el caso de la administración pública, la ley, los tribunales y el parlamento. En el caso de las empresas privadas, el burócrata se opondrá a los mecanismos de control que designe la dirección.

Emparentado con el concepto de ritualismo burocrático está el concepto de empleado perfectamente burocrático que he desarrollado en otro artículo de este blog. Mi experiencia de treinta años como empleado en una organización burocrática me ha permitido observar mi propio comportamiento y el de mis compañeros. En definitiva, rebajar el nivel de análisis y fijarlo en el personal. 

Por empleado perfectamente burocrático entendemos aquél cuyo fin no es trabajar con eficacia y, ni mucho menos, con eficiencia que es lo que defiende el sistema burocrático, sino que busca – en cada una de sus acciones – la vía más burocrática posible. Por poner un ejemplo que aclare está definición, un empleado eficaz trataría de resolver problemas, el perfectamente burocrático exigiría algún tipo de solicitud oficial y abriría algún tipo de expediente antes de empezar a resolver nada. Dios nos libre de un médico de urgencias perfectamente burocrático. De manera que este tipo unas veces es eficaz y otras veces es ineficaz, depende de si en el caso concreto de que se trate, la forma burocrática de actuar es eficaz o no.

El empleado perfectamente burocrático no existe en la realidad, se trata de una figura de tipo ideal, un modelo inalcanzable que sirve como herramienta para identificar un tipo de comportamiento que sí se da en la realidad pero nunca de forma perfecta.

La ley de hierro de las oligarquías de Michels

El sociólogo alemán Robert Michels (8) fue  discípulo de Weber. Mientras el maestro se interesó ante todo por el impacto de las organizaciones burocráticas sobre la estructura política de la sociedad en su conjunto, el alumno estudió con profundidad las tendencias antidemocráticas en el interior de las organizaciones.

La famosa ley de hierro de Michels podemos formularla más o menos así: en toda organización burocrática, por muy democrática que sean sus intenciones, sus estatutos, la sociedad que la engloba, termina emergiendo una oligarquía organizativa, una élite que utiliza los recursos disponibles en la organización para autoperpetuarse en el poder. Tan convencido esta Michels de lo inevitable del surgimiento de esta oligarquía que lo expresó en forma de ley, como si de física se tratara.

Para probar su enunciado, Michels estudió la estructura interna del Partido Socialdemócrata alemán, el SPD, la que a su entender era la organización con los intereses más democráticamente puros que estaba a su alcance. Y encontró que el sistema era oligárquico y la democracia interna pura fachada. Generalizando tales observaciones concluyó que toda gran organización tiende a desarrollar una estructura burocrática que impide la posibilidad de democracia interna.

La tendencia a la supervivencia de las organizaciones burocráticas

El instinto de supervivencia no es privativo de los animales. Con las organizaciones pasa lo mismo, se resisten a desaparecer aunque sus objetivos se hayan cumplido y sus funciones ya no sean necesarias. No olvidemos que, al fin y al cabo, las organizaciones están compuestas por personas y éstas no hay ninguna duda de que poseen el instinto de conservación. 

Si esto pasa con las organizaciones en general, las burocráticas, tienen una mayor capacidad de supervivencia. Weber dijo “Una vez establecida, la burocracia es una de las estructuras sociales más difíciles de desmantelar”.

Macionis y Plummer hablan de inercia burocrática y la definen como la tendencia de las organizaciones a autoperpetuarse, es decir, la tendencia a convertirse en un fin en si mismas por encima de los objetivos iniciales.

Ante la falta de objetivos, la organización burocrática busca nuevos objetivos para evitar su desaparición. A veces se produce un cambio de nombre acompañando al cambio de funciones, de objetivos o de orientación, son refundaciones que alargan la vida del organismo. La mayoría de los cambios de orientación son graduales, pequeños cambios imperceptibles, sólo detectables si se analizan períodos de tiempo amplios. A veces, si las crisis son rápidas y graves, no hay forma de salvar a la organización (9). 

No estoy seguro de que este “camaleonismo” organizativo sea en sí mismo  un problema. Supongo que tendrá carácter patológico si la organización resultante, una vez sean han cambiado sus objetivos, no ha conseguido refundarse correctamente y sigue  estando inadaptada a su medio, sin una necesidad real para su subsistencia. En cambio, si de sus cambios, se obtiene una nueva organización pujante con medios y fines acordes a sus objetivos y al medio social en el que se halla, no se aprecia que tenga que representar un problema. 

Pero no sólo la búsqueda de nuevos objetivos es vital para la organización, la maximización de los presupuestos es crítica también para la supervivencia de la misma. Niskanen (10) –citado por Olmeda (11) – establece la importancia de las demandas presupuestarias en este sentido, y lo es desde dos puntos de vista.

En primer lugar, un presupuesto estancado será interpretado como una pérdida de importancia de la organización y un riesgo claro de que el presupuesto se reduzca en el siguiente ejercicio, y ya se sabe que no contar con un presupuesto ajustado puede llegar a la desaparición del organismo. La consecuencia patológica aquí puede ser la existencia de organizaciones con presupuestos importantes y sin que su existencia se deba a alguna necesidad social lo que representaría, al menos en términos económicos no vamos a entrar en cuestiones éticas, un problema claro de ineficacia.  

En segundo término las organizaciones buscan la expansión presupuestaria como un lubricante que facilita la realización de cambios en el funcionamiento del organismo, muy útil como hemos visto para diversificar riesgos buscando nuevos objetivos.

Para terminar.... de momento

Ya hemos estudiado a la burocracia en sus términos ideales en el primer artículo de esta serie y ahora hemos visto los problemas reales que genera, nos faltaría por analizar qué ha sido de la burocracia en nuestros días. ¿Sigue vigente y con buena salud?, ¿se ha adaptado a los desafíos que presenta una sociedad dominada por las tecnologías de la información y las comunicaciones?. Lo veremos en el siguiente artículo.

Juan Carlos Barajas Martínez

Sociólogo

Notas:

1. Nicos P Mouzelis es un sociólogo griego profesor de la London School of Economics, especialista en teoría sociológica e historia de la sociología.
2. John Macionis es profesor de sociología en el Kenyon College en Ohio, EEUU.
3. Ken Plummer es profesor de sociología en la Universidad de Essex, Reino Unido
4. Entiéndase burócrata no es un acepción peyorativa sinónimo de ineficaz sino como persona perteneciente a la burocracia, como especialista en administración.
5. En relación con la permanencia de la burocracia y los aspecto positivos que tiene, no está suficientemente estudiado por los historiadores por ejemplo el papel jugado por la Administración Pública española durante la transición a la democracia a la muerte de Franco, pero como señala el profesor Santos Juliá la transición no hubiera sido posible sin una burocracia profesional e independiente.
6. Robert Merton, nacido Meyer Robert Schkolnick (Filadelfia, 4 de julio de 1910 - Nueva York, 23 de febrero de 2003) fue un sociólogo estadounidense. Es padre del Premio Nobel de Economía Robert C. Merton. Padre de la teoría de las funciones manifiestas y latentes, y autor de obras como El análisis estructural en la Sociología (1975), Merton es uno de los clásicos de la escuela estadounidense de esta disciplina. También fue importante su labor en el campo de la sociología de la Ciencia.
7. Por ejemplo, he visto pantallas de ordenador ocultas en armarios o en el suelo al lado de las mesas de trabajo, resistencia al uso de aplicaciones como forma de entorpecer la informatización de una oficina.
8. Recuerdo el caso del desaparecido Instituto Español de Emigración que se quedó sin trabajo ni utilidad cuando España dejó de ser un país de emigración. En cuanto a cambios, refundaciones, etc, el primer organismo que me viene a la cabeza es Correos que ha pasado por varios tipos de definición jurídica hasta su actual estado de Entidad Pública Empresarial.
9. Robert Michels (n. 9 de enero de 1876, en Colonia; m. 2 de mayo de 1936, en Roma) fue un sociólogo y politólogo alemán, especializado en el comportamiento político de las élites intelectuales. Es conocido por su libro Los partidos políticos, que contiene una descripción de su "ley de hierro de la oligarquía". Fue estudiante de Max Weber.
10. William Arthur Niskanen (Bend, Oregón, Estados Unidos 13 de marzo de 1933 – Washington, D.C., 26 de octubre de 2011) fue un economista estadounidense. Fue más conocido por haber sido uno de los arquitectos del programa económico del presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan en los años 1980 y por haber sido un importante contribuyente al campo de la teoría de la elección pública.
11. José Antonio Olmeda es un polítologo español especialista en Ciencia de la Administración. Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UNED desde el año 2007, y desde julio del año 2011 hasta octubre de 2015, Decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, también de la UNED.

Bibliografía:

Teoría sociológica clásica. 3ª Edición. 

George Ritzer. 

Mc Graw-Hill. Madrid 2001

Organización y Burocracia. 3ª Edición. 

Nicos P. Mouzelis. 

Ediciones Península. Barcelona 1991.

Sociología. 

John J. Mancionis y Ken Plummer.  

Prentice Hall. Madrid 2006

Ciencia de la administración. Volumen 1 Teoría de la organización y gestión pública. 2ª Edición. 

José Antonio Olmeda Gómez. 

Universidad Nacional de Educación a Distancia. Madrid 1999.

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