El Gran Embrollo de los Cambios de Gobierno
Juan Carlos Barajas Martínez
Instituto Complutense de Ciencias de
la Administración
Índice
1. Introducción (Jeb Bush no se entera)
2. El Gobierno de España
3. Crónica de los cambios de Gobierno
4. Costes de los cambios de Gobierno
5. Conclusión
2. El Gobierno de España
3. Crónica de los cambios de Gobierno
4. Costes de los cambios de Gobierno
5. Conclusión
1. Introducción (Jeb Bush no se entera)
El que fuera gobernador del
estado de Florida, hermano e hijo de presidentes de los Estados Unidos, Jeb Bush (1), en una rueda de prensa en Madrid el 17 de febrero de 2003, dijo
literalmente en un correcto castellano: “Agradezco
públicamente el apoyo y la amistad que está prestando a Estados Unidos, el
presidente de la República española”.
Evidentemente, este buen hombre no se estaba refiriendo a Manuel
Azaña (2)– último de esta categoría en nuestro país -, sino a José María Aznar (3)
que era presidente de España sí, pero del Gobierno, no de la República, pues en
estos pagos no es república sino monarquía
parlamentaria de lo que disfrutamos.
Pero, aparte de que el señor Bush
nos dio de qué reírnos durante una temporada y, aparte del patinazo diplomático
y político que se marcó, ¿se equivocó tanto, tanto?
Pues si lo miramos desde cierto
punto de vista, el del poder real - no de monarquía sino de realidad-, este
desinformado prócer del petróleo y del soleado estado norteamericano, no andaba
tan lejos como pareciera ante tamaña confusión.
La figura del jefe del Estado, es decir, del rey,
según nuestra Constitución, es decorativa, para sacar a pasear, vestirlo de
gala – para eso más nos vale que sea alto y bien parecido -, lanzar discursos a
diestro y siniestro - entre ellos el de la nochebuena que siempre tenemos
puesto como ruido de fondo durante la cena navideña -, y mandarlo a repúblicas
que no tienen el privilegio de ver a un rey en su salsa.
Tanto vale para las grandes
ceremonias de Estado como para las visitas a fábricas o para dar la Copa del
Rey – por desgracia – casi siempre al FC Barcelona. Está educado desde la cuna
para poder conversar, en los corrillos de los saraos que se forman a su
alrededor, sobre cualquier asunto y para hacer preguntas interesantes al más
introvertido de los interlocutores.
Es el capitán general de los tres
ejércitos, pero los que realmente mandan son el ministro de defensa y el jefe
del estado mayor.
También lo tenemos para que esté
ahí, fuera de la lucha partidaria, como un referente independiente, pero, con
el paso de los años, le tenemos cada vez más contaminado por la polución
política.
Por último, le tenemos para
firmar, el Rey lo firma todo, leyes, nombramientos, disposiciones. Se dice que
el rey sanciona, claro, no va a firmar simplemente, eso lo hacemos el resto de
los mortales. Firma, pero no decide. No decide nada. En definitiva, reina pero no gobierna
.
Entonces, ¿quién ejerce el poder
en España?, pues ya hemos llegado donde quería: el presidente del Gobierno.
Al presidente no se le elige directamente, en las elecciones
generales se elige al parlamento, las Cortes Generales. Y es la cámara baja, el
Congreso de los Diputados, la que elige al jefe del ejecutivo y se lo propone
al rey que, sin que le quede otro remedio, firma su nombramiento.
La preeminencia del presidente es indiscutible. No es un primer
ministro, esto sería ser un ministro con más capacidad de decisión, no es un “primus
inter pares”. Tiene la responsabilidad política del poder ejecutivo ante el
parlamento.
Entonces, ¿es intocable durante
los cuatro años de legislatura? Pues casi, el Congreso controla su acción de
gobierno y puede destituirlo mediante una moción de censura constructiva, es
decir, no basta con reprobar y destituir al presidente, sino que también hay
que elegir un nuevo candidato. Esto no es nada fácil y, aunque se han debatido
varias mociones de censura desde la aprobación de la Constitución de 1978 (4),
sólo ha triunfado una el pasado año.
Para terminar con las
atribuciones, el presidente propone al rey la disolución de las Cortes y la consiguiente
convocatoria de elecciones generales que pone fin a una legislatura.
Nombra a los miembros del
Gobierno – bueno sí, propone y el rey firma -. Decide su composición y
funciones, es decir, qué ministerios forman parte del Gobierno, qué tareas
tienen encomendadas. Coordina todas sus acciones y preside los consejos de
ministros.
Así que, el presidente del Gobierno de España dirige la política del Estado con un
margen de discrecionalidad muy importante. Y eso es precisamente lo que da
su coloración especial a cada mandato presidencial. De hecho, los politólogos
llaman a este estilo de democracia parlamentaria, “gobierno de canciller”, en referencia a la figura del canciller
alemán que sería el ejemplo clásico de esta forma de gobierno, o bien, “presidencialismo parlamentario”.
Este gobierno de canciller se ha
repetido con frecuencia en las constituciones europeas que se han redactado con
posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, con el fin de evitar regímenes
parlamentarios poco estables, favoreciendo una figura fuerte: un jefe de gobierno
barnizado con una pátina de presidencialismo.
2. El Gobierno de España
El Gobierno está formado por un conjunto de ministros, cuyo número y
funciones varía de legislatura en legislatura según la voluntad del presidente,
es más dentro de una misma legislatura, éste puede forzar una crisis de
gobierno y cambiar no sólo a los ministros sino el número, estructura y
funciones de los mismos.
Según el criterio del presidente,
puede haber uno o más vicepresidentes,
y éstos pueden ser, o sólo vicepresidentes o ser a la vez ministros de un ramo
y vicepresidentes al mismo tiempo. Vamos, una especie de superministro. El calificado como vicepresidente primero, es el que
sustituye al presidente en ciertas ocasiones tasadas como puede ser la ausencia
del jefe del ejecutivo.
Como ya se ha indicado, los
ministros son nombrados y separados de sus cargos por el rey, a propuesta del
presidente. La función del ministro tiene una curiosa dualidad, por un lado, son responsables de una determinada área de
la política del Gobierno y, por otro lado, son responsables de la gestión de la
organización administrativa que da soporte a un ministerio. Es este un tema de
estudio recurrente en las ciencias de la administración.
El peso de un ministro en el seno del Gobierno, según Andrés de Blas
(5), responde a varias circunstancias. En primer lugar, a la mayor o menor proximidad al presidente, ha habido
incluso personalidades, que no pertenecían al partido gobernante, que han
tenido mucha influencia por su relación con el jefe del Gobierno.
En segundo término, el peso político de la cartera, todo
sabemos que hay ministerios que, por su presupuesto, su función o su relevancia
social tienen mayor proyección que otros. Es curioso el caso del ministro de
Asuntos Exteriores que, sin estar dotado de un gran presupuesto, tiene mucha
visibilidad y muy a menudo forma parte del núcleo duro del Gobierno.
Y, por último, la relevancia dentro del partido. Hay
que contentar a las distintas familias del partido y equilibrar su presencia en
la formación del Gobierno. No en balde se dice que los adversarios políticos
están en otros partidos, pero los verdaderos enemigos están en el seno de tu
propio partido.
El mantenimiento de la posición
de un ministro dependerá de estas variables que están sujetas, como todo, a
cambios en el tiempo. Se puede apreciar fácilmente cómo varía el peso político
de esta gente, sólo hay que estar atento a los periódicos o ver los telediarios.
3. Crónica de los cambios Gobierno
Como hemos visto la formación de
un gobierno depende de la voluntad del
presidente. Con cada formación, la división de los ministerios se debe a
dos causas principales. Por un lado, responde a una determinada concepción de
las materias que son objeto de atención pública y a la respuesta política
coyuntural a los problemas del momento, es decir, el presidente quiere enfatizar a qué políticas quiere darle
más importancia para resolver los problemas que más preocupan al electorado. Y
esto lo hace creando ministerios específicos o cambiando la denominación de
alguno de los que ya existe.
Es evidente que aquí interviene la ideología del partido
gobernante, si es progresista, primarán las denominaciones de carácter social,
por ejemplo, los ministerios de “Asuntos Sociales” o “de Igualdad”; si es
conservador primarán las denominaciones economicistas o tradicionales, como la
recuperación de la decimonónica palabra “Fomento” para las “Obras Públicas”.
El segundo motor en la elección
de un nuevo gobierno es el necesario equilibrio
entre las familias dentro del partido gobernante. Cierto es que el hecho de
gobernar es un anestésico muy eficaz para las luchas internas, pero no es menos
cierto que para que la droga funcione tiene que repartirse el poder. Sospecho
que a veces se crea un nuevo ministerio para darle un puesto a alguien que
representa una determinada “sensibilidad” dentro del partido. Y de equilibrio
dentro de una coalición de gobierno no entro, porque en España todavía no ha
habido gobiernos de coalición, no forma parte de nuestra cultura política,
aunque los últimos resultados electorales indican que vamos a tener que
aprender que no se hunde el mundo por formar una coalición.
En los cambios de gobierno no
sólo cambian los ministros, también cambian los ministerios. En general, hay dos tipos de cambios, los cambios en la
denominación del departamento, que
es una modificación sencilla y fácil de gestionar. Y los cambios en la estructura y organización que son mucho más
complejos, costosos y traen de cabeza a muchos funcionarios.
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| Cronograma de los cambios de gobierno desde la restauración de la democracia |
Entre los primeros, es decir, los
cambios de nombre, un ejemplo puede ser el “Ministerio de Asuntos Exteriores”
que con el presidente Rodríguez Zapatero (6) pasó a ser “de Asuntos Exteriores
y Cooperación” en la VIII Legislatura, y así se mantuvo hasta la XII
Legislatura en la que Pedro Sánchez (7) lo reconvirtió en “Asuntos Exteriores,
Unión Europea y Cooperación”. Yo intuyo que la Unión Europea y la cooperación
internacional son asuntos exteriores con lo que tanta información resultaría
ociosa, pero bueno, yo sólo soy un pobrecito hablador.
En cuanto a los segundos, los
cambios organizativos pueden adquirir diversas formas, algunos ministerios
simplemente desaparecen, se volatilizan,
por ejemplo, “Transporte, Turismo y Comunicaciones”, a mitad de la IV
Legislatura. O la ciencia, que desapareció durante todo el mandato de Mariano
Rajoy (8) – se conoce que el buen señor es de letras – para reaparecer con
Pedro Sánchez.
En segundo lugar, ministerios que
se disgregan, por ejemplo, a mitad
de la XII Legislatura después de la moción de censura a Mariano Rajoy, el
Ministerio de “Educación, Cultura y Deporte” ha tenido trillizos: “Educación y
Formación Profesional”, “Cultura y Deporte” y “Ciencia, Innovación y
Universidades”.
En tercer lugar, ministerios que se agrupan, sin ir más lejos,
“Industria, Turismo y Comercio” en la VIII Legislatura, “Economía”, “Hacienda”
y “Administraciones Públicas” que se han juntado y dividido hasta el paroxismo,
en la I, II, VII, X, XII Legislaturas.
Y, por último, todo este
movimiento ha traído de la mano, un incesante intercambio de Secretarías de Estado – el siguiente
escalón en el gobierno de la nación – entre Ministerios.
El único ministerio que no ha
sufrido ningún cambio en 41 años es el de “Defensa”. “Interior” y “Justicia”,
anduvieron juntos en el “Ministerio de Justicia e Interior” durante parte de la
V legislatura con Felipe González (9) de presidente, fue un ministerio hecho a
la medida de Juan Alberto Belloch (10), el resto del tiempo han permanecido sin
cambios. Exteriores, tampoco ha sufrido mucho, sólo le han ido ampliando el
nombre. En general, hay departamentos –
que asumen los problemas clásicos de Estado – que tienden a variar menos que
aquellos creados para asuntos que dependen más del momento político.
4.
Costes de los cambios
¿Cuánto cuestan estos continuos
cambios de gobierno? Buena pregunta, no lo sé. Y no he encontrado quién lo
sepa, no he encontrado ningún artículo, tesis, o estudio que hable de ello. Por
lo tanto, querido lector, si tienes información al respecto no dudes en
comunicármelo al correo electrónico de este blog.
Sí que me he topado con
información sobre los costes relacionados con las pensiones que reciben los ministros
y secretarios de estado salientes, según el artículo del periódico ABC de
Madrid (11) del día 3 de junio de 2017, escrito por Laura L. Caro, intitulado:
“El precio de cambiar de Gobierno”, los costes
de la cesantía del Gobierno de Mariano Rajoy ascenderían a casi 6 millones
de euros, sólo en sueldos, durante los dos años siguientes al cese.
También puedes encontrar
información sobre los costes
relacionados con los cambios en los nombres de los ministerios y de las
unidades que dependen de ellos, es decir, todo lo que tienen que ver con sus
carteles, señalización, sellos, membretes en los folios, carpetas.
Por ejemplo, según el mismo
periódico, el ABC, de 5 de noviembre de 2016, en un artículo firmado por Nieves
Mira, cuando Mariano Rajoy formó a su Gabinete tras las elecciones de 2011
redujo el número de carteras e introdujo cambios hasta en siete ministerios. Variaciones
que supusieron 103.426 euros de las arcas públicas.
En este aspecto, por cierto,
deberían incluir los gastos en tecnologías de la información. Me estoy refiriendo
a los cambios en los programas, como por ejemplo, los nombres y cargos de las nuevas autoridades,
los flujos de trabajo, firmas electrónicas, entre otros, para adaptarlos a la
nueva estructura de los departamentos. Me acuerdo de que cuando yo era
responsable de los portales web de Asuntos Exteriores, desarrollamos un
programa que permitía el cambio de los nombres de los altos cargos del
departamento a lo largo y ancho de toda la base de datos que soportaba la web,
lo malo era que, si cambiaban la estructura de secretarías de estado y de
direcciones generales el programa no valía.
En cuanto a los costes organizativos, de los que no he
encontrado información alguna, entiendo que se podría calcular de manera
aproximada, examinando las partidas presupuestarias y sumándolas y restándolas
según los ministerios se agrupen, se disgreguen, desaparezcan o se creen, sin
olvidar comparar el año que se nombró el nuevo Gobierno con el año siguiente. Lo
dejo como ejercicio al lector como decían mis libros de matemáticas cuando
estudiaba en la Facultad de Informática.
De todas formas, los cambios en
la Administración General del Estado (12) derivados de los cambios en el
Gobierno de la Nación son de tanta importancia, tan complejos y afectan a
tantos escalones de gobierno que me parece muy difícil evaluar sus costes
solamente con un estudio de los presupuestos.
Intentaré explicarme con
ejemplos. En 2011, cuando el Sr. Rajoy accedió al Gobierno, quitó de en medio
al “Ministerio de Ciencia e Innovación” y al de “Administraciones Públicas”, separó
“Economía y Hacienda”, creando los ministerios de “Economía y Competitividad”,
“Hacienda y Administraciones Públicas”. Esto supuso un auténtico baile de
secretarías de Estado, direcciones generales, subdirecciones generales,
organismos autónomos y empresas públicas, con cambios de funciones y mudanzas
de edificios incluidos.
Fijémonos en el negocio que mejor
conozco. “Economía” se quedó sin unidad de informática, se lo llevó todo “Hacienda”
que también se llevó la parte de “Administraciones Públicas”. Para solucionarlo
se asignó a “Economía” a la Subdirección General de Informática del
desaparecido “Ciencia e Innovación”.
El problema fue que la unidad era
muy pequeña para un ministerio muy grande, hicieron lo que pudieron. Muchos
proyectos en marcha se abandonaron, otros se modificaron, se cambió de sede, se
tuvo que desplegar una nueva arquitectura de red, de servidores y de
comunicaciones.
Otro ejemplo. Rajoy unió
“Educación”, “Cultura” y “Deporte”. Esto provocó la necesidad de unificar las
unidades informáticas respectivas, hubo que compatibilizar durante los años
siguientes, programas, servidores y redes que no eran compatibles. Una vez se
consiguió la fusión, el cambio de Gobierno que produjo la moción de censura del
presidente Sánchez volvió a separarlos. Con lo que hubo que separar de nuevo,
fue un “¿hasta dónde llego yo? ¿con qué te quedas tú?
Éstos son dos ejemplos que dan
una imagen de la complicación inherente a los cambios ministeriales. Pero como
se puede imaginar el lector, la cosa no se agota aquí, son muchas las unidades
que sufrieron esta sucesión de nuevos gobiernos.
Sin ampliar el ámbito de estos
dos ejemplos, podemos hacernos muchas preguntas, entre ellas: ¿Cuántos problemas
quedaron sin solución? ¿Cuántos proyectos previstos no se abordaron? ¿cuántos se
retrasaron? ¿quién mide el sobreesfuerzo de los empleados públicos afectados? ¿Cómo
afectó a los ciudadanos? ¿Cómo se miden los costes de todo esto?
5. Conclusión
No pretendo quitar a los
presidentes del Gobierno ningún margen a su libertad de elección y a sus
atribuciones constitucionales, pero si les rogaría moderación en los cambios
que, como hemos visto, crean confusión y problemas y no parecen, algunos de
ellos, muy justificados.
Por otra parte, no estaría de más
fijar, al menos en parte, la distribución de competencias gubernamentales en la
Ley del Gobierno que, sin mermar gravemente la libertad de acción del
presidente, encuentre un equilibrio con la necesaria estabilidad de la
Administración Pública.
Juan Carlos Barajas Martínez
Sociólogo, informático,
funcionario
Notas:
1. John Ellis Jeb Bush
(Midland, 11 de febrero de 1953) es un político y empresario estadounidense.
Fue gobernador de Florida desde 1999 hasta el año 2007.
2. Manuel Azaña Díaz (Alcalá de Henares, 10 de enero de 1880-Montauban, 3 de noviembre de 1940) fue un político, escritor y periodista español presidente del Consejo de Ministros (1931-1933) y presidente de la Segunda República (1936-1939). Destaca su labor en torno a las reformas que implementó durante su gobierno, el llamado bienio social-azañista, y por su papel como jefe del bando republicano durante la guerra civil española.
3. José María
Alfredo Aznar López (Madrid, 25 de febrero de 1953) es un político
español, cuarto presidente del Gobierno de España desde la reinstauración de la
democracia en la VI y la VII legislaturas de España, desde 1996 a 2004. Es
miembro del Partido Popular, del que fue presidente entre 1990 y 2004.
4. La Constitución
española de 1978 es la norma suprema del ordenamiento jurídico
español, a la que están sujetos todos los poderes públicos y ciudadanos de
España3 desde su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978 es la norma
suprema del ordenamiento jurídico español, a la que están sujetos todos los
poderes públicos y ciudadanos de España3 desde su entrada en vigor el 29 de
diciembre de 1978
6. José
Luis Rodríguez Zapatero (Valladolid, 4 de agosto de 1960) es un
político socialista y consejero de Estado español. Miembro del Partido
Socialista Obrero Español, ha sido el quinto presidente del Gobierno desde la
transición democrática, tras su victoria en las elecciones generales de 2004, y
de nuevo en la IX legislatura, tras revalidar su cargo en los comicios de 2008.
7. Pedro Sánchez
Pérez-Castejón (Madrid, 29 de febrero de 1972) es un político y
economista español. Desde el 2 de junio de 2018, es el séptimo presidente del
Gobierno de España de la etapa democrática, entendiendo por tal la que se
inaugura tras la aprobación de la Constitución de 1978 y también es secretario
general del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) desde 2017, tras ser
reelegido para el cargo que ya desempeñó entre 2014 y 2016.
8. Mariano Rajoy Brey
(Santiago de Compostela, 27 de marzo de 1955) es un registrador de la propiedad
y político español. Fue el sexto presidente del Gobierno de España del periodo
democrático desde 2011 hasta 2018, durante la X y la XII legislaturas,nota 1 y
presidente del Gobierno en funciones durante la breve XI legislatura.
9. Felipe González
Márquez (Sevilla, 5 de marzo de 1942) es un abogado, profesor
universitario y político español. Fue secretario general del Partido Socialista
Obrero Español (PSOE) desde 1974 hasta 1997 y tercer presidente del Gobierno de
España desde la reinstauración de la democracia, entre 1982 y 1996.
10.
Juan Alberto Belloch
Julbe (Mora de Rubielos, Teruel, 3 de febrero de 1950) es un juez y
político español. Ha sido Vocal del Consejo General del Poder Judicial
(1990-1993), Ministro de Justicia e Interior con Felipe González (1993-1996),
alcalde de Zaragoza (2003-2015), Senador y Diputado. Actualmente ejerce como
magistrado en la Audiencia Provincial de Zaragoza
11. ABC es un
diario español. Fundado en 1903, ha venido editándose desde entonces. Entre
sus señas de identidad destaca el formato: se edita con grapa y su formato
folio, arrevistado; también la presencia de un artículo de opinión de la
tercera página, denominado genéricamente «La Tercera». ABC cuenta con once
ediciones en España, entre las que destacan especialmente (por antigüedad y
presencia) las de Madrid y Sevilla
12. La Administración
General del Estado (AGE) es una de las Administraciones Públicas de
España, caracterizada por su competencia sobre todo el territorio nacional, en
contraposición a las Administraciones autonómicas y locales. Según recoge la
ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 55, está
integrada por:
·
La Organización Central, que se divide en
Órganos Superiores (Ministros y Secretarios de Estado) y Órganos Directivos
(Subsecretarios y Secretarios Generales; Secretarios Generales Técnicos y
Directores Generales; y Subdirectores Generales.
·
La Organización Territorial (Delegaciones del
Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Subdelegados del Gobierno en las
Provincias, que tendrán nivel de Subdirector general.
·
La Administración del Estado en el Exterior
(embajadas y consulados).
Bibliografía:
Diario ABC
El precio de cambiar el Gobierno
https://www.abc.es/espana/abci-precio-cambiar-gobierno-201601312026_noticia.html
Diario ABC
Cuánto cuesta cambiar de nombre los ministerios
Sistema político español
Coordinadora: Paloma Román,
El gobierno
Autora: Blanca Olías de Lima
Universidad Complutense de Madrid
Mac Graw Hill
Madrid 1999
Fundamentos de Ciencia Política
Coordinador: Manuel Pastor,
El Gobierno
Autor: Andrés de Blas
McGraw-Hill
Madrid 1999
Cambios en la estructura de los
Ministerios: Real Decreto 355/2018, de 6 de junio, por el que se reestructuran
los departamentos ministeriales.
Blog Opositatest
Vídeo blog Constitución para
todos
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